El OEA: el enemigo del terrorismo y la delincuencia transfronteriza

Los atentados del 11 de septiembre marcaron un punto de inflexión en la seguridad internacional. Dieron lugar a una cruzada mundial contra el terrorismo y pusieron en marcha una serie de medidas de seguridad en todo el mundo para prevenir futuras amenazas terroristas utilizando las cadenas de suministro internacionales, lo que llevó a aumentar los controles fronterizos en la logística internacional.

En el vigésimo aniversario de los atentados del 11 de septiembre del 2001, repasamos los orígenes del Operador Económico Autorizado (OEA) que se remontan a estos lamentables y recordados atentados terroristas que tuvieron lugar en la ciudad de New York. Estos planificados ataques marcaron un antes y después del orden mundial establecido a principios del milenio. 

Los atentados del 11 de septiembre, además de causar miles de pérdidas humanas, marcaron un punto de inflexión en la seguridad internacional y dieron lugar a una cruzada mundial contra el terrorismo. Pusieron en marcha una serie de medidas de seguridad en todo el mundo para prevenir futuras amenazas terroristas utilizando las cadenas de suministro internacionales, lo que ha llevado a aumentar los controles fronterizos en la logística internacional. Una de las más significativas es la aparición del Operador Económico Autorizado (OEA), que, como veremos, se ha convertido en el enemigo público número uno del terrorismo internacional y de la delincuencia más allá de nuestras fronteras. El OEA representa una lucha frontal contra el tráfico ilegal de armas, drogas, falsificaciones, piratería y la comercialización de todo tipo de mercancías peligrosas.

Además, los acontecimientos de la mañana del 11 de septiembre del 2001, tal y como apunta Antonio Llobet, presidente de la Asociación Internacional de Operadores Económicos Autorizados,  Aduaneros y Logísticos, los ataques terroristas de New York supusieron un antes y un después en las cadenas de valor y en las cadenas de suministro. Los atentados terroristas ocasionaron una serie de costes en dicha cadena que afectaron directamente al comercio a escala mundial, lo que provocó la adopción de una serie de mecanismos de regulación en todas las compañías de transporte, ya sea por mar, por tierra o por aire. Todo esto condujo a un colapso de las infraestructuras y las fronteras, que acabó encareciendo de forma considerable la actividad y los flujos comerciales. 

El mismo año 2001, pocos meses tras los atentados, el Gobierno de Estados Unidos  implementó una de estas estrategias en materia de seguridad: el programa Customs-Trade Partnership Against Terrorism (C-TPAT) que pretendía proteger y facilitar su cadena de suministro, tanto a nivel nacional como internacional. 

A partir de ese instante, todos los agentes interesados en participar en el C-TPAT tuvieron que colaborar de forma voluntaria con el Servicio de Aduanas y Protección de Fronteras de Estados Unidos, la Customs Border Protection (CBP) para fijar medidas y procedimientos de seguridad.  Los integrantes del programa son, entre otros, importadores, agentes marítimos, empresas de fabricación extranjeras, agentes de transporte o transportistas ferroviarios. 

El objetivo de C-TPAT fue el de crear una cadena de suministro más segura creando relaciones de colaboración para reforzar y mejorar las cadenas de suministro extranjeras y la seguridad de las fronteras de Estados Unidos. El propósito del C-TPAT, hasta el día de hoy, es evitar que las cadenas de suministro internacionales se utilicen con fines ilícitos, por lo que es tan importante en este programa asegurarse de que los envíos no sean manipulados durante el almacenaje o el transporte. Además, en este aspecto, Carles Cardona, CEO  de Juma Consulting-OEA Consultores, explica que este programa nació porque los Estados Unidos también buscaban aliados fuera de sus fronteras, ya que, en el caso de un ataque a un buque en el Lejano Oriente, los efectos en la economía americana de paralizar la cadena de autoensamblaje del automóvil, por ejemplo, tendrían un gran impacto en la economía mundial. De ahí el interés de Estados Unidos por controlar toda la cadena global.

Con el propósito de reforzar la seguridad requiriendo la adopción de medidas más específicas, la Customs Border Protection elaboró varias modificaciones al programa de certificaciones C-TPAT en las que se incluyeron nuevos puntos de riesgo que actualmente están presentes en las cadenas de suministro, como, por ejemplo, la ciberseguridad. Estos cambios entraron en vigor en enero del 2019. 

Carles Cardona, CEO de Juma Consulting-OEA Consultores, indica que los puntos más importantes y críticos de control en materia de seguridad son aeropuertos y sobre todo los puertos. En este aspecto, para poder controlar los movimientos en estos últimos, se crearon una serie de medidas en materia de seguridad además del C-TPAT. Entre ellas figuran el Código International Ship and Port Facility Security (ISPS), la Container Security Initiative (CSI) y el programa Megaport. 

El Código International Ship and Port Facility Security (ISPS) es una modificación del Convenio SOLAS, el más importante de todos los tratados internacionales sobre seguridad de los buques. La primera versión se adoptó en 1914, en respuesta al desastre del “Titanic”. El ISPS es un conjunto de medidas para mejorar la seguridad de los buques, los puertos y todas las instalaciones portuarias. Aparte de los atentados terroristas de New York, el ISPS se aceleró tras el ataque del 2002 al petrolero francés “Limburg” en Yemen. El Código se acordó en una reunión de los 108 signatarios del Convenio SOLAS, celebrada en Londres en diciembre del 2002. Las medidas acordadas en el marco del Código entraron en vigor el 1 de julio del 2004. El Código ISPS exige que cada buque cuente con un Oficial de Protección de la Compañía (CSO) que trabaje junto al Oficial de Protección del Buque (SSO) a fin de garantizar la seguridad en la nave. 

Otra medida a tener en cuenta para la seguridad internacional es el programa Container Security Initiative (CSI), que entró en vigor en el 2002, unos meses después de los ataques terroristas al World Trade Center. El CSI aborda la amenaza que supone para la seguridad de las fronteras y el comercio mundial el uso terrorista de un contenedor marítimo para transportar un arma. El CSI plantea un régimen de seguridad que garantice que todos los contenedores que supongan un riesgo de amenaza terrorista sean identificados e inspeccionados en los puertos extranjeros antes de ser introducidos en los buques con destino a Estados Unidos. El Gobierno estadounidense lleva años destinando equipos oficiales de la Customs Border Protection en aduanas extranjeras. España se convirtió en el primer país europeo en tener tres puertos con este sistema de seguridad. El primero fue Algeciras en el 2004, seguido de los puertos de Barcelona y Valencia.

Por último, el programa Megaport, que entró en vigor en el  2003, fue implantado en España por la Agencia de Administración Comercial a través de Aduanas, con la colaboración del Departamento de Energía de Estados Unidos (DOE). El programa Megaport consiste en la implantación en diferentes puertos, por parte de la Agencia Nacional de Seguridad Nuclear de EE UU, de equipos de alta sensibilidad para la detección de material radiactivo que pudiera encontrarse en contenedores. Actualmente, en España, los puertos de Vigo, Algeciras, Barcelona, Valencia y Bilbao cuentan con este tipo de sistemas de vigilancia. 

Como consecuencia de la inseguridad en la cadena de suministro que se respiraba a nivel mundial, y adoptando como modelo dicho programa de seguridad estadounidense, el C-TPAT, la World Customs Organization (WCO) elaboró en el 2005 el Marco SAFE-WCO, un sistema que fijaba una serie de principios y acuerdos para la seguridad de la cadena de suministro internacional. Desde ese momento, todos los intercambios de productos deben estar inequívocamente ligados a una garantía de seguridad. 

El marco normativo SAFE-WCO se basa en dos áreas esenciales de colaboración: por un lado, la Aduana-Aduana, que promueve la cooperación entre las aduanas de los distintos países, y la Aduana-empresa, que fomenta la alianza entre las aduanas y el sector privado a través de los programas de Operador Económico Autorizado (OEA), mediante los cuales la administración aduanera premia a aquellas empresas comprometidas con el cumplimiento de la normativa aduanera y que aportan fiabilidad en la cadena de suministro internacional. Aquí es donde aparece por primera vez el concepto de Operador Económico Autorizado. 

En la actualidad, todas estas regulaciones han sido aprobadas por más de ciento cincuenta países, entre ellos la Unión Europea y todos sus países miembros. 

OEA en la Unión Europea

Durante años se han elaborado diferentes propuestas a nivel de la Unión Europea con la seguridad como elemento común. En Europa ya existían y siguen existiendo programas de seguridad, como el Código Aduanero de la Unión (CAU). Este Código, que entró en vigor en 1992, reúne en un único documento las normas, regímenes y procedimientos aplicables a las mercancías entre la Unión Europea y otros países. 

Desde entonces, el CAU ha sufrido varias modificaciones, entre ellas las adoptadas en 1997, que lo simplificaron para hacer más eficaz su aplicación en los países miembros y que se referían principalmente a la deuda aduanera, el control de las zonas francas y la simplificación de las formalidades de declaración en Aduana. 

Las modificaciones introducidas en el año 1999 afectaban principalmente al ámbito del tránsito aduanero, aclarando y mejorando las normas relativas a la liquidación del régimen de tránsito y a las responsabilidades del titular del régimen de tránsito, abarcando también las garantías financieras y los procedimientos de cobro de la deuda derivada de una operación de tránsito comunitario. Por otro lado, las modificaciones del año 2000 introdujeron medidas dirigidas a la creación de procedimientos de prevención del fraude, a la racionalización de los reglamentos y procedimientos comunitarios en el ámbito aduanero, a facilitar el uso de las declaraciones electrónicas, a facilitar el uso del perfeccionamiento activo, transformación bajo control aduanero, importación temporal y de los regímenes de zonas francas, entre otras medidas. 

El objetivo de C-TPAT fue el de crear una cadena de suministro más segura creando relaciones de colaboración para reforzar y mejorar las cadenas de suministro extranjeras y la seguridad de las fronteras de Estados Unidos.

En el año 2005, sobre la base del marco normativo SAFE de la World Customs Organization, fueron dictados el Reglamento (CE) 648/2005 del Parlamento Europeo, por el que se incorpora la figura del Operador Económico Autorizado (OEA) y el Reglamento (CE) 1875/2006 por el que se establecieron disposiciones para la implementación de esta figura (certificaciones para los OEA). 

El OEA nació para acreditar la fiabilidad de las mercancías de importación y exportación y simplificar los intercambios comerciales. De esta manera, surgió un nuevo modelo de gestión de seguridad para consolidar un sistema de garantía que facilitara el reconocimiento internacional de toda mercancía. Así, la Comisión Europea instauró la figura del Operador Económico Autorizado por dos motivos: el primero de ellos fue en respuesta a la necesidad de una mayor seguridad en las cadenas de suministro internacionales, y el segundo a la decisión de los Estados Unidos de introducir el C-TPAT. 

Cualquier Operador Económico Autorizado tiene que alentar a sus socios comerciales a fortalecer la seguridad de la cadena logística en la que participa y ratificar sus compromisos mediante la adopción de diversos acuerdos y a la vez, debe conservar la documentación que acredite sus esfuerzos por garantizar la seguridad de esta la cadena. Según Antonio Llobet, presidente de la Asociación Internacional de Operadores Económicos Autorizados, la aparición de esta figura ha sido uno de los factores que más ha beneficiado al comercio internacional porque se puede contar con socios de confianza.

El año 2008 la Comisión Europea daba el pistoletazo de salida para que los Estados miembros pudieran recibir las solicitudes de las empresas que quisieran obtener el certificado OEA. En el Código Aduanero Comunitario de la Unión Europea, uno de los aspectos más importantes y novedosos es el estatus OEA. Su propósito es conceder a los operadores económicos el estatus de agente “fiable y de confianza” frente a las aduanas de la Unión Europea. Entre los participantes en esta cadena de suministro, las aduanas desempeñan un papel fundamental en la lucha contra la delincuencia que va más allá de nuestras fronteras. 

Según el artículo 3 del Reglamento (UE) nº 952/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, del 9 de octubre del 2013, por el que se establece el Código Aduanero de la Unión, se define la misión de la Aduana como: “Las autoridades aduaneras serán responsables de supervisar el comercio internacional de la comunidad, debiendo contribuir a un comercio justo y abierto, a la aplicación de los aspectos externos del mercado interior y a la ejecución de la política comercial común y de las restantes políticas comunes relacionadas con el comercio, así como a la seguridad global de la cadena de suministro. Las autoridades aduaneras adoptarán medidas destinadas, en particular, a: proteger los intereses financieros de la Comunidad y de sus Estados miembros; proteger a la Comunidad del comercio desleal e ilegal, apoyando al mismo tiempo las actividades comerciales legítimas; garantizar la seguridad y protección de la Comunidad y de sus residentes y la protección del medio ambiente, actuando, cuando proceda, en estrecha cooperación con otras autoridades, y mantener un equilibrio adecuado entre los controles aduaneros y la facilitación del comercio legítimo”. 

El hecho de ser OEA facilita el trámite de obtener una autorización única para los trámites simplificados, ya que se considera que se cumplen los criterios correspondientes. En el año 2010, la Comisión Europea implantó el Reglamento nº 197/2010 que establece nuevos plazos para la emisión del certificado OEA. 

Un OEA puede definirse como un operador en el que se confía en toda la Comunidad para las operaciones aduaneras y que, en consecuencia, puede disfrutar de una serie de ventajas en todo el territorio comunitario.

En la actualidad existen dos tipos de estatus de Operador Económico Autorizado para que las empresas pueden certificarse. Este estatus variará en función de las necesidades de cada una de las empresas que lo soliciten. En primer lugar, el Operador Económico Autorizado de Simplificaciones Aduaneras: tipo C, certificado orientado sobre todo a los agentes de aduanas para que todo el proceso de certificación aduanera se simplifique al máximo. Y, en segundo lugar, tenemos el Operador Económico Autorizado de Seguridad y Protección: tipo S, solicitado principalmente por los fabricantes que tratan de garantizar la fiabilidad de las mercancías. 

El Código Aduanero de la Unión Europea ha establecido diferentes criterios a quien opte a la concesión del estatuto de Operador Económico Autorizado: un historial satisfactorio de cumplimiento de los requisitos aduaneros y fiscales, así como la ausencia de antecedentes por delitos económicos, un sistema adecuado de gestión de los registros comerciales y, en su caso, de los registros de transportes, que permita un control aduanero apropiado, una solvencia financiera demostrada y si procede, un nivel adecuado de competencia, cualificación profesional y unos niveles de seguridad y protección adecuados. 

La Comisión Europea instauró la figura del Operador Económico Autorizado por dos motivos: en primer lugar en respuesta a la necesidad de una mayor seguridad en las cadenas de suministro internacionales, y el segundo a la decisión de los Estados Unidos de introducir el C-TPAT. 

Dichas normativas están especificadas en diferentes reglamentos entre los que se encuentra el Reglamento de Ejecución (UE) 2020/1727 de la Comisión de 18 de noviembre del 2020 que modifica el Reglamento de Ejecución (UE) 2015/2447 en lo que atañe a determinadas normas sobre los operadores autorizados. 

Una vez la empresa haya demostrado que cumple con todos los requisitos establecidos mediante la aplicación de una serie de procedimientos básicos, obtiene el certificado de Operador Económico Autorizado. 

La Unión Europea ha firmado acuerdos de reconocimiento con terceros países para agilizar sus operaciones comerciales. Entre ellos están los Estados Unidos de América, China, Japón, Suiza, Noruega y Andorra, entre otros.

La figura del Operador Económico Autorizado se ha convertido en un actor indispensable en el mercado internacional y en un instrumento imprescindible para toda empresa y para todos los miembros de su cadena logística. Si antes decíamos que, con el correspondiente certificado las empresas que lo poseían se convertían en “socios de confianza”, del mismo modo, las que no lo posean en un futuro no muy lejano, dejarán de serlo para las autoridades aduaneras y sus socios comerciales. El OEA se ha convertido en una herramienta indispensable para frenar esta nueva modalidad de guerra internacional en la que nadie está a salvo.