El paquete de reforma de la Unión Aduanera de la UE

El nuevo Código crea un nuevo paradigma de la gestión aduanera que, en gran medida, dejará de basarse en la declaración de un hecho comercial, para basarse en la información que cada operador que interviene en una operación de comercio exterior introducirá en el Centro de datos común de la UE.

La Comisión Europea presentó el pasado 17 de mayo el paquete de reforma de unión aduanera de la Unión Europea en el que se incluyen unas propuestas para una trasformación profunda de su funcionamiento.

La preparación de la propuesta de reforma tiene su origen en el propio programa de la presidenta de la Comisión Europea, Ursula Von der Layen, cuando marcó la necesidad de que la Unión Aduanera debía pasar a un nivel superior. Se han realizado trabajos de análisis del funcionamiento de la Unión Aduanera a través de diversas iniciativas, entre las que cabe destacar el ejercicio prospectivo sobre las aduanas en la UE en el 2040.

La Comisión adoptó un Plan de Acción en el 2020 que incluía una serie de medidas sobre las que se realizó un trabajo interno en la propia Comisión y con los estados miembros.

En ese marco se constituyó un Grupo de Personas Sabias (Wise Persons Group). Este grupo identificó el estado de la Unión Aduanera, sus fortalezas y debilidades, los grandes retos a los que se enfrentan las aduanas en la UE, y realizó en su informe final propuestas para conseguir que la Unión Aduanera mejore y se adapte a los cambios exigidos especialmente por la evolución tecnológica de la economía y el comercio.

La falta de homogeneidad entre las aduanas de la Unión Europea, la gestión racional del comercio electrónico y la adecuada implementación de normativas no aduaneras, fueron algunos de los problemas identificados por el grupo y para los que sugerían medidas.

El paquete de reforma de la Unión Aduanera contempla medidas novedosas para mejorar el trabajo de las aduanas de la UE, en el contexto de un incremento en los volúmenes del comercio electrónico y de la exigencia de controles y estándares relativos al mercado único de la UE y que deben comprobarse en la frontera, sin olvidar el objetivo de conseguir una homogeneidad en la actuación de las aduanas en toda la UE, a través de la gestión de riesgo y una gobernanza adecuada. 

Pueden identificarse tres pilares en la reforma: 

  • La nueva relación con los operadores a través de una nueva y transformadora gestión de los datos por medio del EU Data Hub (Centro de datos de la UE) y con una relación de confianza incrementada con determinados operadores (Trust and Check);
  • Nuevo enfoque para los controles aduaneros: gestión de riesgo no basada en declaraciones sino en una expedición completa y creación de una Autoridad Aduanera de la UE que garantice la homogeneidad en la aplicación de la norma y en la realización de controles;
  • Nuevo enfoque para el comercio electrónico. La nueva norma refleja la adaptación del proceso aduanero convencional al esquema de la compraventa por internet, haciendo partícipe directo y responsable de ese proceso a los titulares de las plataformas de venta por internet, tanto para los aspectos financieros como para la normativa no financiera que se aplica a las mercancías que atraviesan las fronteras de la UE. 
El paquete de reforma de la Unión Aduanera contempla medidas novedosas para me­jorar el trabajo de las aduanas de la UE

El paquete presentado por la Comisión incluye tres expedientes legislativos que dan cobertura a los objetivos propuestos por la Comisión Europea. El primero y fundamental es la propuesta de reglamento del nuevo Código Aduanero de la Unión que debe aprobarse por el procedimiento de codecisión y que está ya debatiéndose en el Grupo de Unión Aduanera del Consejo y también en el Parlamento Europeo. 

Hay otras tres normas que serán modificadas para hacer posible el modelo de comercio electrónico. Los cambios propuestos son instrumentales para hacer realidad el modelo nuevo propuesto para comercio electrónico.

La modificación del Reglamentos 2658/87  de la nomenclatura combinada y la tarifa común permitirá aplicar, de forma voluntaria para el operador, tipos impositivos de arancel preestablecidos para determinadas categorías de mercancías, sin necesidad de tener que realizar una clasificación precisa de las mercancías importadas por internet. El Reglamento 1186/2009  se modificará para eliminar la franquicia actual de 150 euros para los “envíos sin valor estimable” para aplicar los derechos del arancel. Finalmente, la modificación de la Directiva 2006/112/UE del Impuesto sobre el Valor Añadido, permitirá la adaptación del IVA al nuevo sistema de importación para comercio electrónico. 

La reforma aduanera propuesta producirá cambios fundamentales respecto al modo de operar actual que no deja ser el tradicional, el basado en un sistema transaccional (por declaración). Desde el primer Código Aduanero comunitario del 1992 hasta el vigente del 2013 la Autoridad Aduanera basa su actuación en el análisis de declaraciones presentadas por los operadores que tienen información sobre las operaciones de comercio exterior, sea el transportista, el importador/exportador o el representante de aquellos. Lo que ha variado a lo largo de los años, ha sido la forma de presentar y gestionar las declaraciones, sean en papel o electrónicamente. 

El nuevo Código rompe ese esquema al crear un nuevo paradigma de la gestión aduanera que, en gran medida, dejará de basarse en la declaración de un hecho comercial, para basarse en la información que cada operador que interviene en una operación de comercio exterior introducirá en el Centro de datos común de la UE. 

Ese cambio del centro de gravedad de la actuación aduanera, traslada todo el protagonismo de la relación con la aduana al importador y exportador. Es decir, al sujeto que tiene la facultad de decidir la importación de mercancías en la UE o exportar mercancías fuera de la UE. Importador y exportador son también los sujetos que de forma más habitual accederán al nuevo modelo de operador confiable del Trust & Check. Esta definición de importador o exportador debe entenderse de forma general incluyendo, por ejemplo, a los transportistas en caso de mercancías cuya procedencia y destino se sitúen fuera de la Unión y solo transiten a través de ésta como parte de la logística del transporte.

La integración de datos necesarios para la tramitación aduanera y el interlocutor de la autoridad aduanera, serán la clave del nuevo proceso aduanero que plantea la re­forma aduanera

Esta regla general, encuentra la excepción cuando se trata del comercio electrónico, que, como se ha señalado, se trata de forma separada en la propuesta de Código Aduanero. En estos casos el destinario de los bienes no es el que se relaciona de modo directo con la aduana, sino el llamado deemed importer (sujeto pasivo considerado importador) o toda persona que interviene en la venta a distancia de mercancías importadas de terceros países en el territorio de la UE y que se pueda acoger al régimen IOSS (Directiva del IVA). 

Se exige, además, que la información se envíe o ponga a disposición lo antes posible, por lo que el actual pre-declaración aduanera pasa a ser la regla general.

Los dos elementos mencionados, integración de datos necesarios para la tramitación aduanera y el interlocutor de la autoridad aduanera, serán la clave del nuevo proceso aduanero que plantea la reforma aduanera. 

También será necesaria una adaptación en la operativa habitual de las autoridades aduaneras de cada Estado miembro de la UE, que se reflejará en las actuaciones asociadas a la centralización de la decisión aduanera en el Estado miembro de establecimiento del importador o exportador, y en las actuaciones de control derivadas de la gestión de riesgo centralizada. Esta centralización comenzará en una primera fase para las plataformas y los “trust and checked” pero con vistas de extensión a todos los operadores, previo análisis de los resultados de la aplicación inicial.

La tramitación de las propuestas legislativas mencionadas en el Consejo y Parlamento determinará el texto final que se aprobará y deberá aplicarse en un período transitorio dilatado hasta el 2038, pero que también prevé la aplicación del procedimiento para el comercio electrónico a partir del 1 de enero del 2028.