Las autopistas radiales de Madrid, “ejemplo” de colaboración público-privada
Joaquín Asensio
Economista
Ex Subdirector General en el Puerto de
Barcelona
Quiero poner de manifiesto, para que conste, que soy un firme defensor de la colaboración público-privada en los proyectos de infraestructuras. Claro, siempre que esta colaboración se desarrolle de acuerdo con los roles que corresponden a cada uno de los actores: el sector público debe actuar con los instrumentos que le otorga el ordenamiento jurídico para la promoción del interés general (basado en criterios económicos y sociales[1]) y el sector privado, actuando como privado, asumiendo riesgos proporcionales a la inversión a ejecutar y soportando el riesgo y ventura de la operación en la parte que le corresponda.
En mi larga trayectoria profesional en el puerto de Barcelona he dedicado gran parte de ella a este tipo de proyectos, ya que los puertos son un “crisol” de la colaboración público-privada. Pero precisamente, porque soy defensor de este tipo de actuaciones, considero necesario denunciar las malas prácticas de esta colaboración. Un ejemplo de esas malas prácticas son las autopistas radiales de Madrid.
En el artículo anterior[2], siguiendo los argumentos del informe del AIReF, se concluyó que la planificación de infraestructuras en España se ha basado en criterios políticos y no en criterios económicos y sociales, como correspondería.
Cuando los intereses políticos se unen a los intereses de los grandes poderes económicos, el resultado es negativo para los ciudadanos. De la experiencia de las autopistas radiales Madrid, podemos “intuir” algunas características adicionales de esta planificación de infraestructuras en España: su vinculación con la estrategia de las grandes constructoras del país.
Las denominadas autopistas radiales de Madrid son un conjunto de siete autopistas de peaje que fueron licitadas y adjudicadas, entre los años 1999 a 2004, durante el Gobierno de José María Aznar.
La idea era duplicar los accesos a Madrid, adjudicando unas autopistas de peaje que seguirían paralelas a las actuales autovías gratuitas de entrada y salida de Madrid. Cuatro de estas autopistas (R-2, R-3, R-4 y R-5) adoptaron la denominación de “R”, radial, y el número correspondiente a la autovía que duplicaban[3]; tres tuvieron nombre propio: M-12 (Autopista eje Aeropuerto), AP-36 (Ocaña-La Roda) y AP-41 (Madrid-Toledo)[4].
La construcción y explotación de las citadas autopistas fue adjudicada a diferentes pools de empresas constructoras: Dragados (ACS), Sacyr, Ferrovial, FCC, Comsa, OHL, Sando, etc. Posteriormente se constituyeron empresas concesionarias para cada una de las autopistas[5].
La mayoría de las empresas constructoras traspasaron el derecho que ostentaban a sus propias empresas participadas dedicadas a concesiones, que tomaron participaciones societarias en las concesionarias, junto con otros socios minoritarios. Como resultado final, los principales accionistas de estas concesionarias, con diferentes porcentajes, fueron los siguientes: Abertis (ACS), Acciona, Globalvia (FCC), Sacyr, Cintra (Ferrovial), Itínere (Sacyr), Comsa, Sando, OHL, entre otros[6].
Hay que señalar que había una importante presión por parte de las empresas constructoras para que se les adjudicara obra pública. La licitación de las autopistas se producía en los años de introducción del euro y los criterios de convergencia, en cuanto al déficit público exigido, para la incorporación de España en dicha moneda, habían requerido la reducción de las adjudicaciones de obra pública. La mayoría de constructoras estaban ansiosas de participar en estos proyectos.
El resultado final de las autopistas radiales es ya conocido por todos: las concesionarias se declararon insolventes (en quiebra) y los contratos fueron resueltos mediante acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 13 de juliol de 2018. Estas autopistas las está gestionando actualmente la empresa pública SEITTSA[7], desde el primer trimestre del 2018[8].
Las causas de la quiebra de estas concesionarias son, por una parte, una desviación relevante respecto al coste estimado inicial de las expropiaciones y, por otra, el incumplimiento de los tráficos previstos y, por lo tanto, de la recaudación estimada de los peajes. Respecto a las expropiaciones, la estimación inicial de su coste era de 387 millones de euros, pero acabaron costando unos 2.210 millones[9] [10].
En cuanto a los tráficos de las autopistas la desviación, entre los previstos en los planes financieros de las concesionarias y los reales, resultó ser muy considerable. Por ejemplo, en el caso de las R2, R3, R4 y R5, entre los años 2003 y 2009, el valor promedio de la desviación se situó entre un -48% y un -63% durante todos estos años[11].
En el caso de AP41, Madrid-Toledo, se habían estimado intensidades medias de tráfico de 25.000 vehículos diarios[12], pero se acabaron produciendo intensidades medias de 800 vehículos diarios. Efectivamente, unas desviaciones tan notables hicieron que las autopistas no fueran rentables[13].
A pesar del impacto de las expropiaciones, la causa principal de la quiebra de las concesionarias se debe a la desviación tan significativa de los tráficos reales respecto a los tráficos previstos.
En el caso de las expropiaciones, la Administración tiene instrumentos para el reequilibrio concesional, por ejemplo, el alargamiento de las concesiones para que las concesionarias dispongan de más tiempo para recuperar sus inversiones. Pero si hay una desviación tan notable de los tráficos, alargar los plazos no tiene sentido, ya que las concesionarias todavía perderían mucho más dinero.
En el caso de la insolvencia de una concesionaria de una autopista, la normativa establecida con carácter general[14] permite que la Administración se haga cargo de su explotación, pero asumiendo dos obligaciones. La primera es la de licitar de nuevo la concesión y la segunda es que de la valoración que resulte de la concesión, por esta nueva adjudicación (es decir, el importe que pague el nuevo concesionario), indemnizar a la antigua empresa concesionaria por las inversiones realizadas que revierten a la Administración[15]. En definitiva, no debería representar ningún coste para la Administración (por un lado cobra y por el otro paga). Los propietarios de la empresa concesionaria quebrada deberán soportar el riesgo y ventura de la gestión privada de la infraestructura, como cualquier otro empresario privado que desarrolla un plan de negocio y este plan fracasa debido a las expectativas incumplidas (tráfico). En resumen: la Administración solamente está obligada a abonar a la concesionaria quebrada el importe percibido por el nuevo adjudicatario de la autopista. Nada más.
En el caso de las autopistas radiales, como que la causa principal de la quiebra de las empresas concesionarias es que los ingresos previstos no permiten recuperar la inversión inicial, aplicando la normativa general, teóricamente, el importe que estará dispuesto a pagar el nuevo concesionario será inferior al coste de construcción de la autopista. En este caso, los propietarios y acreedores de las concesionarias de las autopistas radiales quebradas, no podrían aspirar nunca a recuperar el importe invertido.
No obstante, el procedimiento de liquidación de la responsabilidad patrimonial de la Administración (“RPA”), que se estima por parte de la propia Administración en un importe cercano a los 4.000 millones de euros, no se ha establecido según el procedimiento anteriormente descrito.
Esto se debe a que, en el caso exclusivo de las autopistas radiales de Madrid[16], se introdujo una cláusula, la cláusula 35 del Pliego de condiciones particulares[17], que modifica el criterio de la RPA establecido con carácter general. En dicha cláusula se establece que la obligación de la Administración es devolver al concesionario el valor patrimonial de las inversiones realizadas: los costes de las expropiaciones, de las obras de construcción y los bienes inmuebles incorporados, efectivamente soportados por la concesionaria.
Lo que viene a decir, en resumen, que no existe riesgo y ventura de la empresa concesionaria: si las cosas van bien obtiene unos beneficios por la explotación de la autopista, pero si las cosas van mal la Administración le devuelve el dinero invertido. ¡Parece que es un buen negocio! La Administración mediante esta cláusula está otorgando una garantía a la concesionaria. ¿Les recuerda esto al “proyecto Castor”? – la construcción de un depósito estratégico artificial de gas natural- en que se acabó pagando 1.350 millones de euros la Administración a un pool de empresas participadas mayoritariamente por ACS.
Lo más sorprendente es que la clausula 35 no distingue, para su aplicación, entre las causas que dan lugar a la situación de insolvencia de las concesionarias. Por ejemplo, parece más lógico que la Administración deba compensar en el caso de las expropiaciones, ya que es un atributo más propio del poder público, pero no en el caso de la pérdida de ingresos al no cumplirse las expectativas de tráfico. Este último riesgo es el “riesgo de ventas” o “riesgo comercial”, es propio de la iniciativa privada, forma parte de la esencia de la gestión empresarial privada. No parece lógico que la Administración debiera compensar por ello.
Para entender el resultado final de la operación es conveniente explicar la estrategia financiera aplicada por las empresas constructoras. Estas empresas realizaron y cobraron la obra y constituyeron empresas concesionarias en cada autopista con el mínimo posible de capital social (este representaba porcentajes inferiores a los que se establece, con carácter oficial, como beneficio industrial y los gastos generales en las obras públicas, que es del 19%[18]), es decir: no llegaban a invertir ni el beneficio “oficial” de la propia obra.
El resto de la obra se financiaba mediante préstamos sin recurso a los accionistas[19], una parte importante de estos préstamos la aportó el Banco Europeo de Inversiones (BEI). Pero estos prestamistas exigieron que esta financiación fuera avalada por entidades financieras locales de primer nivel[20], es de suponer porque no verían muy claras las expectativas del proyecto o no querían asumir ningún riesgo.
Cuando las concesionarias se declararon insolventes las empresas constructoras habían cobrado la obra. Los prestamistas solicitaron la ejecución de los avales y cobraron sus préstamos. La deuda quedó en manos de las entidades avalistas, muchas de las cuales han vendido sus créditos a fondos internacionales anónimos especializados en el recobro de estas deudas, con importantes bufetes de abogados expertos en la materia, que han indicado que recobrarán hasta el último céntimo de la misma más los intereses correspondientes[21] [22].
Se estima que el importe total de la RPA ascenderá a más de 4.000 millones de euros. De hecho, la propia Administración ya reconoce, en la Resolución de 7 de mayo de 2019[23], una cifra mínima de partida de unos 3.300 millones de euros[24] sin considerar las obras de la autopista R2, las modificaciones del proyecto original realizadas por todas las concesionarias, las obras adicionales realizadas por las mismas, la posible subrogación de la Administración en las deudas a los expropiados y los posibles intereses de demora.
En definitiva, recuerden que “Hacienda somos todos”, el famoso titular de la Agencia Tributaria[25]. Esta deuda recae sobre los contribuyentes y la deberemos de pagar todos. No se si Vdes., igual que yo, nos sentimos un poco más pobres ahora.
Desde primeros del año 2019 los peajes de las autopistas radiales bajaron un 30% y son gratuitas por las noches. No se si esto muestra una tendencia hacia su transformación en pocos años en autopistas libres de peaje, ya que posiblemente la recaudación no cubra las necesidades de explotación y conservación de las mismas.
Del desenlace de este proyecto de “colaboración público-privada”, a mi me asaltan muchas preguntas, he de confesar que algunas solamente retóricas:
- ¿Cuándo se sabrá el coste total? Cada nuevo dato que se publica va subiendo el coste y, además, cada día que pasa, hasta la resolución definitiva, se van devengando intereses a razón de un 3% anual[26] (no es una mala inversión para los litigantes en un entorno de tipos de interés negativos).
- ¿Fue un proyecto de colaboración público-privada o fue una simulación? O por el contrario: ¿Las empresas constructoras adjudicatarias han actuado como meras contratistas del Estado, sin el control preceptivo? No han asumido ningún riesgo y además no se han sometido a los estrictos controles que implica la ejecución de un contrato de obra pública puro.
- En los “concienzudos” estudios de tráfico, ¿nadie tuvo en cuenta algo tan evidente para cualquier mortal?: que, ante la alternativa de una vía rápida de pago y una gratuita, los conductores “racionales” elegirán siempre la última. Les reconozco que yo me equivoqué una vez y entré en Madrid, como un incauto, a través de la R-2. Pero me ocurrió solo una vez, en las siguientes ocasiones estuve muy atento para no equivocarme.
- ¿Realmente lo que se quería construir era una vía “VIP” de entrada y salida de Madrid? Una especie de “fast track” como se utiliza en los aeropuertos: el que pueda permitirse pagar el peaje se beneficia de un trato preferente. El resultado es que ese “fast track” “para ricos” ahora lo pagamos entre todos.
- ¿Se habrían llegado a construir las autopistas de no existir la cláusula 35 del Pliego de Condiciones Particulares? En esa cláusula se detalla cómo debe calcularse la RPA y representa la garantía del Estado de que si las cosas van mal pagará la inversión. De no existir esta cláusula las empresas contratistas posiblemente no habrían realizado las obras, las entidades avalistas no hubieran avalado, las entidades prestamistas no hubieran prestado dinero, etc. ¿Quiere decir, entonces, que todo el “mundo” ya sabía que las expectativas no se iban a cumplir?
- ¿Realmente la construcción de estas autopistas fue un “capricho” de Aznar? Tal como se recoge en una entrevista a José Antonio López Casas que fue director general de la concesionaria de la R-3 y R- 5: “Si uno mira un mapa de París, ve que tiene 11 accesos. Madrid tenía seis y Aznar quiso que tuviera 11. Así se idearon las radiales”[27].
- ¿Hemos aprendido algo? Ahora que, como consecuencia de la crisis sanitaria y económica derivada del Covid y de las malas decisiones tomadas con anterioridad en la planificación de infraestructuras (como hemos visto en este y en el anterior artículo), alcanzaremos unos niveles de deuda históricos que situarán al país en niveles de cuasi insolvencia. ¿Vamos a volver a repetir esta experiencia en otros proyectos de colaboración público-privada?
- ¿Existe alguna causa que justifique que el mercado de obra pública en España sea un oligopolio en manos de muy pocas empresas? Sorprende que siempre sean las misma y que este mercado no esté abierto a otras empresas europeas o internacionales. No me atrevería a afirmar que la causa pueda ser la proximidad entre el poder político y el poder económico de esos grupos empresariales.
- ¿El Tribunal de Cuentas, tan ágil para abordar otros temas, no abrirá ningún expediente para analizar si hay responsabilidades? Como mínimo debería preguntar y verificar cuáles fueron las causas objetivas para la introducción de la cláusula específica de RPA, que los importes previstos inicialmente de las expropiaciones estuvieran suficientemente justificados y, también, que las previsiones de tráfico hubiesen sido realizadas en base a estudios coherentes y justificados.
En definitiva y aludiendo a las personas que tuvieron la responsabilidad en la planificación y ejecución de estos proyectos se puede aludir al refranero: “Que bien se dispara con la pólvora del rey”[28]. Pero les aseguro que en esta ocasión “la pólvora” no la va a pagar el rey[29]. El coste de las autopistas radiales de Madrid se pagará de las arcas públicas: de nuestros impuestos, en definitiva, de nuestros bolsillos.
He aquí un nuevo ejemplo que da contenido al título general “Del poder de las infraestructuras a las infraestructuras del poder”. Qué poderosas pueden ser las infraestructuras cuando se realizan mediante proyectos de colaboración público-privada en los que cada parte asume íntegramente su rol. Es “una buena palanca” la adecuada articulación del la promoción pública y la iniciativa privada para aportar lo mejor de cada parte, en el ámbito portuarios tenemos muchos ejemplos[30]. Cuando la colaboración se realiza desde los grandes poderes económicos y políticos, en interés de unos y otros, solo da lugar al despilfarro de recursos públicos, como ha sido el caso de las autopistas radiales de Madrid.
[1] Muchas veces el interés general es tan general que no se llega a justificar convenientemente en algunas de las decisiones que se adoptan aludiendo a este interés. La mejor justificación es la que se basa en criterios objetivos.
[2] Publicado también en el Diario del Canal, con el título “Del poder de las infraestructuras a las infraestructuras del poder I, La planificación de las infraestructuras en España”. 31 de agosto de 2020.
[3] La R-2 a la A-2, la R-3 a la A3, la R-4 a la A4 y la R-5 a la A-5.
[4] Los trayectos de las autopistas son los siguientes: R2 Madrid-Guadalajara, R3 Madrid-Morata de Tajuña, R4 Madrid-Ocaña, R5 Madrid-Navalcarnero, AP36 Ocaña-La Roda, AP41 Arroyamolinos-Toledo y M12 Madrid-Alcobendas.
[5] Con excepción de la R-3 y la R-5, que fueron explotadas por una sola concesionaria que gestionaba las dos autopistas: “Accesos de Madrid”.
[6] R2, concesionaria Henarsa: Abertis 30%, Acciona 25%, Globalvia 10% y Sacyr 35%. R3, concesionaria Accesos de Madrid: Abertis 35%, Sacyr 35% y Globalvia 30%. R4, concesionaria Autopista Madrid Sur: Cintra 55%, Itínere 35% y Caja Astur 10%. R5, concesionaria Accesos de Madrid: Abertis 35%, Sacyr 35% y Globalvía 30%. AP36, concesionaria Autopista de Madrid Levante: Cintra 50%, Itínere 40%, Budimex 5% y Kutxa 5%. AP41, concesionaria Autopista Madrid-Toledo: Isolux Corsan, Comsa, Sando, Azvi y Banco Espiritu Santo. M12, concesionaria Autopista Eje Aeropuerto: OHL 100%.
[7] SEITTSA, la Sociedad Estatal de Infraestructuras del Transporte Terrestre, es una sociedad mercantil anónima que tiene la particularidad de que el Estado es el propietario de todas las acciones.
[8] Autopista R4: 21 de febrero de 2018. Autopista R2: 1 de marzo de 2018. Autopista Ocaña-La Roda: 15 de marzo de 2018. Autopista M-12: 11 de abril de 2018. Autopistas R3/R5: 10 de mayo de 2018. Autopista Madrid-Toledo: 22 de febrero de 2019.
[9] La fuente es periodística “El Confidencial” Artículo de Rafael Méndez, 14-12-1996, no se encuentran fuentes oficiales.
[10] Sobre las expropiaciones se ha especulado mucho en los medios de información, al tratarse de una resolución judicial muy controvertida que significó un cambio de criterio respecto a los que había estado aplicando anteriormente la judicatura. Parte del incremento de valor de los terrenos se estimaba que era producido por la propia construcción de la autopista. Se comenta en algún medio prensa que entre los beneficiarios de estas expropiaciones había, entre un numero elevado de pequeños propietarios, grandes terratenientes vinculados a familias importantes del antiguo Régimen. En el articulo anterior de “El Confidencial”, el periodista refiriéndose a una fuente del sector y en alusión al famoso discurso de Churchill cita lo siguiente: “Nunca tantos (los españoles) pagaron tanto (1.500 millones) a tan pocos (los expropiados y sus abogados)”.
[11] Ursua Lorenz, Carlos. “Análisis Empírico del Tráfico en las Autopistas de Peaje Radiales 3 y 5 de Madrid”. Tesis Doctoral. Escuela Técnica Superior de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos. Universidad Politécnica de Madrid. Año 2012.
[12] La concesionaria contaba captar uno de cada 4 vehículos que transitaban por la Autovía paralela, A42, en la que circulaban una media de 100.000 vehículos.
[13] A nivel comparativo señalar, por ejemplo, que la media de flujos diarios (2014-2019) del tramo de autopista de Montmeló a La Jonquera está entre los 40.000 y los 49.000, la autopista de Sevilla a Cádiz entre 24.000 y 18.000. En las radiales: la R2 entre 4.300 y 6.600, la AP36 entre 4.500 Y 6.700, la AP41 entre 1.500 y 755.
[14] Texto refundido de la Ley de contratos del sector público.
[15] Redondo Martín, Jesús. “Las obligaciones de la Administración ante la insolvencia de las concesionarias de autopistas”. LEFEBRE. 9-2-2018.
[16] También se aplicó una cláusula similar (en este caso cláusula 11) en las autopistas de Circunvalación de Alicante y la de Cartagena-Vera. Ambas autopistas se encuentran en la misma situación que las radiales de Madrid, en liquidación y sujetas al procedimiento de RPA.
[17] Orden de 25 de mayo de 1999. BOE de 27 de mayo de 1999, que aprueba el pliego correspondiente a las autopistas R3 y R5. Para los pliegos del resto de autopistas radiales se reproduce íntegramente la misma cláusula.
[18] Quiere decir que, en el peor de los casos, recuperaban los costes directos teóricos de la obra y un pequeño margen.
[19] Quiere decir que los accionistas de las concesionarias no aportaban garantías ni avalaban la deuda contraída. En el caso de insolvencia de las sociedades concesionarias quedaban exonerados del cumplimiento financiero de las obligaciones de sus empresas.
[20] En la resolución de 7 de mayo del 2019, de la Delegación del Gobierno en las Sociedades Concesionarias de Autopistas Nacionales de Peaje, por la que se publica el acuerdo de Consejo de Ministros de 26 de abril del 2019, de interpretación de determinados contratos de concesión de autopistas, en cuanto al método para calcular la “Responsabilidad Patrimonial de la Administración”. BOE de 24 de mayo del 2019, se cita como entidades avalistas al Banco de Santander, Kutxabank, Unicaja y BBVA. Aunque se menciona la existencia de otros terceros, cuyo nombre no se indican, que mantenían derechos de cobro, adquiridos con posterioridad, sobre las concesionarias.
[21] Según fuentes periodísticas “El Salto Diario” de 9 de enero del 2018, estos fondos son King Street, Taconic, Strategic Value Partners y Attestor Capital. No se ha podido corroborar oficialmente.
[22] Hay que hacer notar que el tipo de interés aplicable, en estos casos, es el interés legal del dinero que está establecido para los últimos años en un 3%, muy lejos del tipo de interés del mercado que es negativo en los últimos años. No es tan mal negocio invertir en litigios y que estos se alarguen.
[23] Resolución de 7 de mayo del 2019, de la Delegación del Gobierno en las Sociedades Concesionarias de Autopistas Nacionales de Peaje, por la que se publica el acuerdo de Consejo de Ministros de 26 de abril del 2019, de interpretación de determinados contratos de concesión de autopistas, en cuanto al método para calcular la “Responsabilidad Patrimonial de la Administración”. BOE de 24 de mayo de 2019.
[24] Autopista R3 y R5, 638 millones de euros. Autopista R4, 560 millones de euros, Autopista M-12, 305 millones de euros. Autopista de circunvalación de Alicante, 399 millones de euros. Autopista Cartagena-Vera, 527 millones de euros. Autopista Ocaña-La Roda, 482 millones de euros. Autopista Madrid-Toledo, 352 millones de euros.
[25] Insuficiente según los tribunales para que la acción popular pueda ejercerse en determinados procesos judiciales por delito fiscal.
[26] Tipo de interés legal del dinero.
[27] Artículo de Méndez, Rafael. “Por qué han quebrado las radiales: un fallo del sistema sin culpables que pagarás tú”. El Confidencial. 14 de diciembre del 2016.
[28] La frase de “disparar con la pólvora del rey” viene referenciada a que en los Tercios españoles la pólvora la debían pagar los soldados con su paga y por lo tanto ahorraban todo lo que podían en disparos y solo lo hacían cuando estaban seguros de que iban a dar a un objetivo. En ocasiones especiales se les proveía de pólvora gratuita, “la pólvora del rey”, en dichas ocasiones eran mucho menos conservadores a la hora de disparar.
[29] No creo que el rey emérito pagara tampoco la pólvora de sus cacerías de elefantes.
[30] Por ejemplo, en el puerto de Barcelona, desde hace muchos años, se adoptó la decisión de excluir a las empresas constructoras y sus participadas de los concursos de concesiones de explotación portuaria. La experiencia había llevado a la convicción de que el interés de estos licitadores se centraba en la ejecución y el beneficio de la obra, más que en la explotación de la concesión.
