OEA: veinte años marcando una tendencia en las relaciones entre el sector privado y la administración aduanera

María Pilar Jurado

Directora del Departamento de Aduanas e Impuestos Especiales -Agencia Estatal de Administración Tributaria

Los ataques sufridos el 11-S en Estados Unidos pusieron de manifiesto la vulnerabilidad de los países, sociedades y generaron una reacción autodefensiva del propio país y de los países de su entorno que, en ámbitos variados, entre ellos el aduanero, se han replicado a nivel mundial. 

La reciente celebración del aniversario de los atentados del 11 de septiembre del 2021 en New York permite reflexionar sobre el punto de inflexión que tal atentado terrorista supuso para las tareas y operativa habitual de las aduanas a nivel mundial. 

Los ataques sufridos ese día en Estados Unidos pusieron de manifiesto la vulnerabilidad de los países, sociedades y generaron una reacción autodefensiva del propio país y de los países de su entorno que, en ámbitos variados, entre ellos el aduanero, se han replicado a nivel mundial. 

Como primer efecto, se asociaba el hecho de que determinadas mercancías (armas, explosivos) no pueden acceder a un medio de transporte para pasajeros o mercancías, sin que haya habido, al menos, la posibilidad de conocer su carga/descarga y de realizar un control que, eventualmente, permita encontrar esas mercancías prohibidas o de comercio limitado, así como a las personas responsables de las mismas.

Estados Unidos promovió en los foros internacionales (Organización Mundial de Aduanas, entre otros) la adopción de medidas a nivel internacional de aplicación general para proteger los países y a sus ciudadanos frente al terrorismo. La acogida fue positiva en general, y de este modo los controles de seguridad así como la responsabilidad por los aspectos de seguridad física se extendió tanto en el sector público como en el privado. No se trataba solo de la intervención de las autoridades de Interior de los gobiernos, sino que las administraciones que tengan algún tipo de competencia con personas/mercancías, también asumen responsabilidad de análisis de información y controles por motivo de seguridad. 

Para las autoridades aduaneras supuso un nuevo enfoque en sus funciones, ampliando las tradicionales como autoridad tributaria y de control del comercio lícito e ilícito (contrabando) el asumir responsabilidad en materia de seguridad de fronteras respecto a las mercancías que entran o salen de las fronteras del territorio aduanero dado, en el caso de España el territorio aduanero de la Unión Europea. 

Los pasos de este nuevo enfoque pueden sintetizarse en lo siguiente: 

1. La cadena logística internacional

Consideración de la cadena logística de suministro internacional como un proceso integrado en el que todos los componentes aportan información para garantizar la seguridad de los envíos durante el transporte y en sus lugares de carga, trasbordo y destino final. La cadena incluye a todos los miembros que pueden participar desde el cargador/exportador, hasta el importador, pasando por los forwarders, transportistas, consignatarios, terminales aéreas y portuarias. La información que se aporta para la carga inicial de una expedición en un medio de transporte internacional (obtenida del contrato de transporte o Bill of Lading) tiene que ser consistente durante todo el transporte, transbordo en su caso, descarga e importación en el lugar de destino final. Cualquier elemento de la cadena que altere o no facilite la información íntegra contribuye a retardar y generar falsas alarmas sobre la mercancía transportada. 

El OEA permite una visibilidad especial a las empresas acreditadas como tales frente a las autoridades aduaneras, pero asumen trabajar de manera coherente con ese reconocimiento.

2. Trabajo en la Organización Mundial de Aduanas. Marco SAFE1

A partir del 2002 y con un importante impulso por parte de Estados Unidos, la Organización Mundial de Aduanas promovió los trabajos necesarios para la elaboración de un marco de estándares de seguridad en el comercio internacional basado en tres pilares de relación de las autoridades aduaneras entre sí, con las empresas, y con otras autoridades públicas que intervienen en frontera o con el comercio internacional. 

La primera versión del marco SAFE (Marco de Estándares para asegurar y facilitar el comercio internacional) es del año 2005. Dicho documento ha ido evolucionando en base a las necesidades detectadas por los miembros de la OMA, entre ellas la inclusión del tercer pilar mencionado. 

El marco se basa en cinco elementos básicos: 

  • Armonización a nivel mundial los requisitos información electrónica anticipada de carga (basada en los documentos de transporte).
  • Los países que aceptan el marco SAFE2 deben aplicar gestión de riesgo para enfrentar las amenazas de seguridad.
  • Las aduanas remitentes de carga pueden asumir la realización de controles a la carga o medios de transporte, generalmente a través de medios de inspección no intrusivos (escáneres).
  • Las aduanas ofrecen beneficios a las empresas que cumplan con las normas de seguridad de la cadena logística (Operador Económico Autorizado).
  • Promover cooperación con las otras autoridades de control en frontera.

3. Trabajo realizado en la Unión Europea. Enmienda de seguridad 2005 y Código Aduanero de la Unión (2016)

En el seno de la Unión Europea se implementó de manera temprana (en el 2005, mediante la modificación del Código Aduanero Comunitario3) los acuerdos básicos de la OMA incluidos en el Marco SAFE: 

  • Declaración electrónica anticipada de carga para controles. 
  • Realización de análisis de riesgos por motivos de seguridad y protección de la Unión Europea.
  • Control no intrusivo de la carga y medios de transporte.
  • Introducción del Operador Económico Autorizado como operador confiable que se relaciona con la administración aduanera de una manera preferente, asumiendo compromisos de cumplimiento de la normativa vigente. 

Frente a lo previsto en el marco SAFE de la OMA, la regulación de la Unión Europea extendió la figura del OEA no sólo por motivos de seguridad sino también como puerta de entrada directa para el beneficio de simplificaciones aduaneras. 

El vigente Código Aduanero de la Unión4 regula estos aspectos en la misma línea señalada por la modificación del CAC en el 2005 pero poniendo al OEA en el centro de la relación aduanas-operador.

Portada del compendio del OEA de la OMA del 2020

4. El OEA como pieza clave de esta evolución

En toda operación comercial internacional que dé lugar a una importación, exportación, tránsito y las operaciones logísticas asociadas intervienen personas (físicas/jurídicas), de ahí la importancia que la normativa aduanera de la UE (y el marco SAFE comentado) dan a la información y fiabilidad del operador económico. 

El OEA permite una visibilidad especial a las empresas acreditadas como tales frente a las autoridades aduaneras, pero asumen trabajar de manera coherente con ese reconocimiento. De ahí la importancia de las auditorías previas a la acreditación como OEA y de la revisión del cumplimiento de los requisitos. No se puede olvidar que se trata de una decisión voluntaria de la empresa de solicitar esa acreditación. 

Tras la regulación del OEA en el 2005, la primera autorización en España fue en el 2008. La evolución desde entonces ha sido creciente, no sólo en el número de OEA’s autorizados, sino también en lo que afecta a la mejora de la relación, más cercana entre el operador económico y la administración aduanera. El cambio lo hacen las personas y las instituciones y la aceptación general de la figura del OEA ha sido clave para que hoy podamos afirmar que la relación a la que se refiere el segundo pilar del marco SAFE es una realidad. La Aduana tiene una relación más fluida y cercana con las empresas, sea cual sea, el lugar que ocupan en la cadena logística. 

No obstante, queda margen de mejora, me gustaría indicar algunas ideas: 

  • Los beneficios para los OEA’s pueden verse incrementados con la aceptación del marco por las demás autoridades de control en frontera.
  • El concepto integral de la seguridad en la cadena logística no se refleja si lo habitual es que solo algún eslabón de la cadena logística está acreditado como OEA (por ejemplo el representante aduanero, titular de Almacén de Depósito Temporal, pero no el importador/exportador). Eso provoca que determinados beneficios no puedan aplicarse, porque una parte importante de la operación no es OEA. 
  • Los requisitos exigidos en el CAU para el OEA deben asumirse como un marco general de la relación operador en comercio exterior/aduana, incluso si no se solicita estar acreditado como OEA.

1.http://www.wcoomd.org/en/topics/facilitation/instrument-and-tools/frameworks-of-standards/safe_package.aspx

2.http://www.wcoomd.org/-/media/wco/public/global/pdf/topics/facilitation/instruments-and-tools/tools/safe-package/wco-table-intention-to-implement-the-fos.pdf?la=en

3.Reglamento (CE) n° 648/2005 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de abril del 2005, que modifica el Reglamento (CEE) n° 2913/92 del Consejo por el que se aprueba el código aduanero comunitario

4.Reglamento (UE) n ° 952/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de octubre del 2013, por el que se establece el Código Aduanero de la Unión